Отношения России и Белоруссии, 1999 – 2007 (анализ)
Написал Неменский Олег
http://www.edrus.org/content/view/9596/71/
11 июля 2008
8 декабря 1999 г., незадолго до передачи высшего поста в России в руки В.Путина, был подписан «Договор о создании Союзного государства России и Белоруссии». Стороны договорились о совместной подготовке Конституционного акта Союзного государства и его вынесении на всенародное обсуждение в обеих странах. Договор вступил в силу 26 января 2000 г. Это был самый сильный интеграционный шаг России на постсоветском пространстве, хотя уже тогда многие эксперты отмечали его предвыборный характер. Идея объединения двух государств была очень популярна в общественном мнении и в России, и в Белоруссии, сильно неудовлетворённым простоем интеграционных процессов со времени подписания «Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии» перед предыдущими президентскими выборами (2 апреля 1996 г.).
К новому Договору прилагалась «Программа действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства». В этой Программе не оказалось места ни конкретной разбивке процесса интеграции на этапы с определением их последовательности, ни какие-либо сроки её исполнения. Конкретная форма будущего государства указана также не была, но описана в «Программе» так: «...с единым экономическим пространством, единой транспортной системой, единой таможенной территорией, единой денежной единицей, общим бюджетом, в котором государства-участники проводят тесно согласованную политику в международных делах, в сфере обороны, безопасности, борьбы с преступностью, в социальной и культурной областях». Такое описание можно трактовать как промежуточную форму между федеративным и конфедеративным устройством, но решающую роль для определения будущей формы мог бы играть конкретный план последовательности интеграционных действий, которого в документах не содержалось.
В Договоре были установлены равные условия для субъектов хозяйствования на территории РФ и РБ, а это подразумевает равные цены на энергоносители в Белоруссии и смежных с ней регионах России. При этом ещё в 1999 г. Россия ввела экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты. Беларусь же отказалась обложить пошлинами поступающую к ней российскую нефть и продаваемые в страны ЕС производимые из российского сырья нефтепродукты, в результате чего превратилась в своего рода нефтяной оффшор на пространстве будущего общего рынка. Впрочем, заранее заложенные в политике двух стран противоречия были, очевидно, не главным препятствием к реализации Программы. Само подписание договора носило декларативный характер и де-факто активных действий по его реализации не предполагало.
Простой интеграционных процессов в последующие годы это ярко подтвердил. В 2002 году В.Путин предложил строить Союзное государство на несколько иных основаниях – по образцу ЕС. В апреле 2002 года между странами было подписано соглашение, по которому Россия обязывалась поставлять газ в Белоруссию по внутрироссийским ценам в ближайшие пять лет. Впрочем, считать это шагом, связанным с интеграционными планами, вряд ли можно. Целью Газпрома было получение контроля над Белтрансгазом. Беларусь со своей стороны обещалась создать через год и два месяца газотранспортное совместное предприятие Газпрома и Белтефтегаза с паритетным участием.
Первый серьёзный кризис в двусторонних отношениях разразился уже скоро – в ноябре 2002 г. А.Лукашенко потребовал за Белтрансгаз сумму в $5 млрд., что многократно превышало российские оценки этой компании. Переговоры по цене шли весь 2003 год. Одновременно шла дальнейшая пробуксовка интеграционных планов, постепенно переходящая в их срыв. В октябре 2003 г. А.Лукашенко заявил, что не видит смысла во вводе единой валюты, как он представляется по российскому сценарию (с единым эмиссионным центром в России). Это означало отмену её ввода, прежде намеченную на 1 января 2005 года. Уже зимой 2004 г. между Россией и Беларусью произошла первая «газовая война». В феврале Беларусь была отключена от газоснабжения. Закончился конфликт новыми договорённостями по уступке Газпрому половины акций Белтрансгаза. Одновременно в Москве заговорили о строительстве «Северного потока» - трубопровода, позволяющего огибать территорию Беларуси и Украины в поставках газа в Европу.
Осенью 2005 года был сорван и ещё один прежде планировавшийся шаг: Высшему совету СГ так и не был представлен согласованный проект Конституционного акта. Не раз отмечалось, что именно с этого года союзная риторика в Белоруссии ушла на второй план и основной темой стала защита президентом суверенитета своей страны. Примерно такие же перемены произошли и в России: политическая составляющая проекта Союзного государства потеряла свою актуальность. Шок, испытанный Кремлём от начавшейся было волны «цветных революций» на постсоветском пространстве привёл к тому, что российской властью было принято стратегическое решение перевести отношения со всеми бывшими союзными республиками на рыночные основания.
19 марта 2006 года состоялись очередные президентские выборы в Белоруссии. До переизбрания А.Лукашенко Москва стремилась не обострять проблемы между двумя странами, было принято решение выборы признать и лично Лукашенко поддержать. Тогда же, в марте, А.Лукашенко заявил о возможности введения единого поста президента Союзного государства – проект, активно обсуждавшийся в обеих странах в плане перспектив сохранения с его помощью В.Путина у власти и после завершения его второго срока. Тем не менее уже в апреле 2006 года руководство Газпрома инициировало пересмотр условий поставок газа в Республику Беларусь в сторону установления рыночных отношений: Минску была предложена цена в $200 за тысячу кубометров с 2007 г. (вместо $46,68). Такая цена, будучи неподъёмной для экономики Белоруссии, была жёстко отвергнута Минском. Были отменены планы введения общей валюты, намеченного (после их предыдущего срыва) на январь 2007 года.
С лета 2006 года этап стагнации интеграционного проекта, шедший как минимум с 2001 года, перерос в череду кризисов. Начался т.н. энергетический этап российско-белорусского кризиса, длившийся с июня 2006 по январь 2007 г. и состоявший, в свою очередь, из двух этапов – газового и нефтяного. Андрей Суздальцев, член Экспертного совета Комитета по международным делам Совета Федерации РФ и один из основных экспертов Кремля по Белоруссии, в своём докладе в феврале 2007 г. призвал: «Мы должны окончательно ликвидировать «славянскую транзитную Чечню»… Мы можем с полным основанием говорить, что А.Лукашенко и его ближайшее окружение предали Россию и в настоящее время являются нашими противниками».
В августе того же года МИД России направляет в Белоруссию ноту о том, что РФ прекращает поставку газа по внутрироссийским ценам, так как срок соглашения истекает в апреле 2007 г., а вопрос с передачей Газпрому 50% акций Белтрансгаза так до сих пор и не решён. В начале октября 2006 года В.Путин заявил, что в российско-белорусских отношениях сложилась критическая ситуация.
На Минском саммите СНГ в ноябре 2006 г. важнейшей темой была решимость Москвы перевести все отношения со странами Содружества на рыночные основания. Андрей Денисов, первый замминистра иностранных дел РФ, это сформулировал так: «Перевод торгово-экономических связей внутри СНГ на рыночную основу. Без политики и исключений». Белоруссия настаивала на поставках газа по ценам Смоленской области (для 2007 г. это $54,2 за 1000 куб. м.). В декабре Н.Чергинец, председатель комитета по внешним связям, безопасности и обороне Совета Республики Беларусь сказал, что «то, что происходит, уже напоминает полномасштабную экономическую войну по всем направлениям». Только за 2 минуты до наступления Нового 2007 года соглашение между Россией и Белоруссией о цене на газ на 2007-2011 гг. было заключено. Цена была определена в $100 за тысячу кубометров, тариф на транзит - $1,45 за перекачку тысячи кубометров на 100 км, а 50% акций Белтрансгаза Газпром получал под обязательство оплатить за них компромиссную сумму в $2,5 млрд. в течение четырёх лет.
В январе 2007 года Путин заявил, что Россия де-факто дотирует экономику Белоруссии в 2007 году на $5,8 млрд. В.Жириновский тогда же озвучивал общую позицию российского руководства так: «Вот, пожалуйста, мировые цены - покупайте! Не можете - до свидания. Все. Сворачивайте флаги, опускайте флаги, сдавайте печати - и в Москву, на поклон, получайте статус Смоленской области! Только так!». Тогда же в интервью РИА «Новости» А.Лукашенко сказал: «Увеличение до таких размеров цены на газ – это однозначно разрыв всех отношений. В экономике – это точно. … Вопрос не в стоимости, вопрос в равных условиях. … Из-за одного миллиарда мы не умрём, но вы потеряете последнюю страну-союзницу, вы просто опозоритесь!». Экономистами было подсчитано, что Минск в состоянии плавно перейти на рыночные цены. Однако такое значительное повышение цены на газ по сравнению с теми ценами, по которым потребляют газ приграничные с Белоруссией регионы России, ставит белорусские производства в откровенно проигрышное положение на пространстве общего рынка и вынуждает Минск в скорости свернуть все прежние достижения экономической интеграции двух стран.
Уже через день начался новый – нефтяной – этап кризиса отношений России и Белоруссии. Надо сказать, что Минск не делил с Россией экспортные пошлины на нефтепродукты с 2001 года, что предусматривалось ещё соглашением 1995 года. 1 января Россия ввела пошлины на экспорт нефти в Белоруссию ($180,7 за тонну), что сделало нерентабельным всю белорусскую переработку нефти. В ответ Минск ввёл плату за транзит нефти в размере $45 за тонну. Отказ России платить вынудил Белоруссию перекрыть нефтепроводы «Дружба-1» и «Дружба-2», в результате чего уже 8 января 2007 г. были остановлены поставки нефти в Словакию, Венгрию, Польшу, Чехию и Германию. Минск также пошёл на создание препятствий продвижения российских транзитных грузов в Калининградскую область. 10 января 2007 г. состоялся телефонный разговор Путина и Лукашенко, после чего пошлина на транзит нефти была отменена и 11 января поставки нефти возобновились.
12 января были достигнуты новые договорённости: российская экспортная пошлина снижается до $53 (с увеличением после 2007 г.), но Минск отказывается от введения платы за транзит. Фактически Россия вынудила Беларусь разделять с ней доходы от реэкспорта российской нефти, а также сохранила за собой бесплатную аренду земли под газопроводом Ямал-Европа и нефтепродуктопроводом Запад-Транснефтепродукт. Белоруссия отменила экспортные ограничения для российских компаний. По подсчётам специалистов, выигрыш России от этих договорённостей составил около $1 млрд. в 2007 г., потери же Белоруссии – примерно 40% доходов от нефтеэкспорта. В целом потери экономики Беларуси от удорожания газа и нефти оцениваются в 5-7% ВВП.
Газовый и нефтяной кризис вынудили Белоруссию озаботиться той же проблемой, что и все её соседи: встал вопрос о поиске путей диверсификации поставок энергоносителей. Было принято решение изучить возможность альтернативных поставок нефти через балтийские порты и нефтепровод Вентспилс-Новополоцк. Ещё с осени 2006 года Белоруссия развивала тему Энергетического союза с Украиной. Минск попытался включиться в проекты строительства трубопроводов, транспортирующих нефть из Каспийского региона через Украину в обход России. Лукашенко теперь рассчитывает на поставкинефти из Ирана, Венесуэлы и Азербайджана. 26 января 2007 г. А.Лукашенко признал, что односторонняя ориентация на Россию была ошибкой: «Я признаю ошибку и недостаток нашей внешней политики, что она получилась одновекторная, с вектором в сторону России. И мы фактически потеряли Запад. Мы стояли на одной ноге, а должны стоять на двух».
Результатом двух кризисов стала переход Минска к концепции многовекторной внешней политики. Минск повёл политику на нормализацию отношений с ЕС. «Мы готовы сегодня сотрудничать с кем угодно ради обеспечения своей национальной безопасности, прежде всего в сфере энергетики. Нам безразлично, с кем сотрудничать, лишь бы наш народ жил спокойно и больше не сталкивался с такими кризисами», - указал Лукашенко и добавил: «Должен сказать, и Европа, и США в этой ситуации повели себя порядочно. Они предложили нам помощь и поддержку, если это будет нужно белорусскому государству и народу. И это мы никогда не забудем. … Если европейцы готовы в этом отношении сотрудничать с Беларусью, мы пойдем на любое сотрудничество с Европой ради обеспечения нашей национальной безопасности в области поставок углеводородного сырья». Такой курс привёл к единению власти Белоруссии с оппозиционными силами по вопросам внешней политики. Лидер белорусской оппозиции А.Милинкевич в конце лета 2007 г. заявил, что «полный крах политического курса в отношениях с РФ остро ставит под угрозу независимость и суверенитет Беларуси», а вскоре предложил Лукашенко поддержку его нового курса.
Проф. Ф.Н.Клоцвог так оценил результат газового кризиса между Белоруссией и Россией: «Россия идет на окончательное разрушение постсоветского пространства, экономическая интеграция которого имела бы важное стратегическое значение для укрепления геополитического положения России в мире и явилась бы существенным дополнительным фактором роста российской экономики». А.Лукашенко в уже упомянутом интервью конца января 2007 г. сказал: «$53 - это для нас приемлемая пошлина на нефть. Но ведь это и разрушение всех наших договоренностей: у нас беспошлинная торговля, мы свои товары не облагаем пошлиной. И Российская Федерация этого долгое время не делала. Сегодня хотят ввести или уже ввели пошлину на сахар - так это же разрушение Таможенного союза! У нас ведь и в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС этого нельзя делать. А они ввели, потому что действуют с позиции силы, знают, что это безнаказанно».
Со своей стороны Россия также озаботилась дальнейшими планами по диверсификации поставок энергоносителей в Европу в обход Белоруссии и Украины. Намерение России создать новый трубопровод БТС-2 (Балтийская транспортная система) было озвучено в январе 2007 года. Проект альтернативного нефтепровода, который должен целиком пройти по территории России – от Унечи (Брянская область) до балтийского порта Приморска, призван уменьшить зависимость российских поставщиков от системы трубопроводов «Дружба». В Приморске нефть предполагается грузить в танкеры и отправлять к потребителям по морю. Решение о строительстве нового трубопровода, дублирующего «Дружбу», было принято в марте 2007 г. Его открытие намечено на 2009-10 год.
В середине декабря 2007 г. состоялся первый за всё время официальный визит президента В.Путина в Беларусь. Общественность РФ и РБ ждала от новых переговоров значимых результатов, рассматривая их как этапные во всей истории интеграционных процессов двух стран. К этому располагал и предыдущий опыт заключения новых соглашений между двумя странами – накануне российских президентских выборов. От визита Путина ожидался прорыв в двусторонних отношениях, возможно подписание Конституционного акта Союзного государства. На деле к этой встрече так и не был подготовлен единый общий проект этого акта, а результат свёлся лишь к подписанию нескольких экономических договоров. Итогами минской встречи стали: договорённость о предоставлении Россией Белоруссии кредита в $1,5 млрд., а также заверение Путина о том, что Россия будет стремиться минимизировать негативные последствия для Белоруссии в связи с повышением цен на импортируемый газ. То есть А.Лукашенко так и не удалось ликвидировать решения российского руководства от 31 декабря 2006 года по газу и 7 января 2007 года по нефти, что означает окончательный перевод отношений двух стран в формат рыночных связей. Это просто аннулирует де-факто весь проект создания Союзного государства.
Как оговаривалось ещё в 1999 году, в целом завершить союзное строительство предполагалось за пять лет, то есть к 2005 году. К 2007 году из 19 базовых пунктов «Программы» выполнено оказалось только семь. Определённые успехи были только в создании единого оборонного, а также таможенного пространств. На деле так и не были осуществлены основные задачи по интеграции в рамках СГ: подготовка Конституционного акта Союзного государства, проведение референдума, формирование руководящих органов Союзного государства, выборы в единый парламент. То есть так и не построен сам фундамент Союзного государства. Нет даже чёткого и соответствующего международному праву определения природы СГ. Россия с сильным запозданием и неохотно ратифицировала документы Союзного государства. Так и не был создан механизм согласования интересов.
Единая валюта так и не введена: Беларусь считает, что её введение – это завершающий этап интеграции, до которого должно появиться единое экономическое пространство с равными условиями для субъектов хозяйствования двух стран. У России планы были иные. Валютное и финансовое законодательства так и не унифицированы. Неплохо рос товарооборот между странами: последнее время примерно на треть в год. Однако экономическая интеграция также далека от желательных показателей. Прошёл уже целый ряд торговых войн: сахарная, табачная, кондитерская, пивная, то есть происходят постоянные торговые конфликты между странами в самых разных отраслях. Газовый кризис фактически дезавуировал процесс создания СГ. В 2007 году де-факто был разрушен экономический союз, после чего говорить о создании жёсткого политического союза уже не приходится.
За прошедшие десять лет сильно изменилось и общественное мнение в обеих странах. Оно в гораздо большей степени смирилось с раздельным существованием и стало менее романтично относиться к интеграционным проектам. Хотя своеобразие отношения россиян к Белоруссии очень ярко проявилась именно во время газового и нефтяного кризисов: если повышение цен на газ для Украины россияне в большинстве своём вполне определённо поддержали, то во время конфликта с Белоруссией ситуация была прямо обратной. А.Лукашенко сказал по этому поводу: «Я прошу российские телеканалы ОРТ, НТВ, РТР передать хотя бы одну фразу: я очень благодарен россиянам за ту поддержку, которую они оказали Беларуси в эту трудную минуту. Они не поддержали свое руководство в этом конфликте, это был один из решающих моментов в урегулировании конфликта. Если бы российское руководство чувствовало поддержку своего народа, нам было бы очень тяжело. А так еще руководство России считается с мнением россиян».
Показателен при этом и провал российских планов по созданию в Белоруссии пророссийской оппозиции: оппозиционное поле этой страны оказалось гораздо более антироссийким, чем анти-лукашенковским. При этом оппозиция маргинальна: пророссийский курс поддерживает подавляющее большинство населения. Однако стоит особенно обратить внимание на то, что в результате газового кризиса резко ухудшилось отношение белорусов к перспективам объединения с Россией: при общем господстве пророссийских настроений доля сторонников объединения упала с уже и так невысоких 25 до 13%.
Построению Союзного государства мешают и различия в экономических моделях государств, и различия в их политических системах. По сути, эти различия столь серьёзны, что совместная государственность может быть построена только через разрушение одной из систем. Сила на стороне России, но при сравнительно большей успешности белорусской модели Минск на кардинальный пересмотр своей системы также не пойдёт. В настоящее время просто невозможно практически выработать совместную долговременную и согласованную экономическую политику двух стран.
Также важный фактор торможения – российский агрессивный капитал. Он заинтересован не в интеграции, а в поглощении. Минск недоброжелательно отнёсся ко всем проектам создания транснациональных финансово-промышленных групп России и Белоруссии. Лукашенко объяснил весь конфликт с Газпромом и Транснефтью тем, что Россия стремится «приватизировать всю Республику Беларусь»: «сейчас я понял – они не понимают, что такое Союзное государство, союз и интеграция. Я абсолютно убедился в том, что от нас требуют вступления в состав России. … А когда мы обещали, что вступим в состав России? Никогда. Я об этом никогда не говорил. Я не хочу похоронить суверенитет и независимость моей Беларуси, как первый президент страны. … Я убедился в том, что у нас на этом этапе даже понятия разные о строительстве Союзного государства. Вот что опасно. Но это не значит, что мы должны отказаться от того, что мы сделали». При этом во все эти годы в интеграционном процессе полностью доминировала личность А.Лукашенко, в связи с чем не раз заходил разговор о сделке с ним «обмен Кремля на Белоруссию». Понятно, предполагался не высший пост РФ, но близкий к нему. На это не пошёл ни Кремль, ни А.Лукашенко, тем более что было вполне понятно, что российская элита его бы не приняла.
Элиты двух стран очень различны, их интересы противоречивы и по многим позициям эти элиты просто антагонистичны. Фактически, российская и белорусская элиты говорят на разных политических языках. Взгляды правящих элит на модель двусторонней интеграции попросту несовместимы. Неудивительно, что и официальная российская экспертная среда оказалась настроена к интеграционным проектам негативно. А.Суздальцев в упомянутом уже докладе 2007 года говорил: «Мы убедились, что надежды на интеграцию в рамках СНГ и СГ не оправдались. Время упущено… Хотелось бы выразить надежду, что активно развивающееся в современном российском обществе, экспертном сообществе и в самом политическом классе России понимание выгодности и геополитической востребованности нахождения рядом с нами независимой и экономически самодостаточной славянской страны будет и далее расти». А.Лукашенко сказал по этому поводу: «Политика России была нацелена на разрушение стремления белорусского народа и руководства Белоруссии жить с Россией в союзном государстве…». Несомненно, большое негативное влияние на двусторонние отношения оказывает давление со стороны западного сообщества – главным образом то, которое оно оказывает на стремящуюся к персональной и корпоративной интеграции с Западом российскую элиту.
Россия исходит из неприемлемой для Белоруссии модели создания единого государства. Белоруссия придерживается той модели, которая была записана в Договоре о создании СГ, где гарантированы «равные права сторон». Россия не согласна предоставлять Минску равные права, а для Белоруссии неприемлемы другие варианты. Борьба двух моделей зашла в тупик. Хотя даже летом 2007 года А.Лукашенко продолжал ещё настаивать на положениях старого Договора 1999 г.: «Необходимо подчеркнуть, что интеграция - это двусторонний процесс, а не поглощение одного государства другим». Есть немалые доводы и в пользу того, что процесс создания союзного государства был просто имитирован Кремлём с целью удержания электоральных масс. Это ярко проявлялось в приурочивании актов интеграционной политики с Беларусью к российским выборным кампаниям.
Для интеграционных процессов двух стран принципиален ответ на вопрос: является ли создание Союзного государства самоцелью или планы по объединению определяются только соображениями экономической выгоды? В Москве при В.Путине (и особенно с 2005 г.) дан довольно чёткий ответ на этот вопрос: любые внешние связи РФ имеют смысл только в том случае, если они экономически выгодны. Возражения, согласно которым объединение с Белоруссией имеет значение в первую очередь с точки зрения интересов национального развития русского народа и должно определяться императивами его исторического самосознания, в дискурсе современной российской элиты просто отсутствуют. Она руководствуется не государственными интересами РФ, и не национальными интересами русского народа. Кремлём руководят корпоративные финансовые интересы прежде всего крупных госкорпораций. Позиция, характеризующая всю структуру общественно-экономической жизни современной России, и никак не совместимая с планами создания единого государства с Беларусью.
Сейчас имеется вакуум межгосударственных отношений между двумя странами. Пока существует объединение на уровне таможенного союза, военной сферы, работы союзного правительства с небольшим бюджетом в 4 млрд. российских рублей, действует единая система ПВО и объединённая группировка войск. Фактически, Москву заставляет стремиться удерживать Беларусь только продвижение НАТО на восток и вопрос гарантий транзита в Калининградскую область. Однако после всех конфликтов с Россией в Минске явно задумываются над восстановлением прозападного вектора внешней политики. В 2007 году в экспертной среде стали всё чаще говорить об уходе Лукашенко на запад, о дрейфе Белоруссии в Европу. Белорусские интересы в Евросоюзе активно лоббируют Польша и Литва, а доля ЕС в экспорте Белоруссии уже значительно выше, чем доля РФ, и всё время растёт.
В настоящее время Россия всерьёз озаботилась возможным «перебегом» Минска к другому военно-политическому лагерю. В январе 2008 года Россия объявила о своём намерении отказаться и от радиолокационных станций, расположенных за рубежом, в том числе в Белоруссии. Все находящиеся в республиках бывшего Советского Союза РЛС «зависят от воли государств - Украины, Азербайджана, Казахстана, Белоруссии», а «мы не хотим зависеть от воли государств, на территории которых они находятся», - заявил командующий Космическими войсками России генерал-полковник Владимир Поповкин. С этой целью планируется развернуть на территории России сеть оптических станций контроля космического пространства. Ещё одна сфера сотрудничества между двумя странами, прежде считавшаяся крайне важной, будет свёрнута.
Итогом российско-белорусских отношений за весь период с 1999 года стал полный провал намерений по интеграции. Неудача российско-белорусского союза показала и всем странам СНГ, что Россия сейчас – не та страна, интеграционные проекты с которой могли бы иметь реальные перспективы. А это грозит подорвать (и уже подрывает) основы и ряда других инициированных Россией коллективных проектов на постсоветском пространстве (ЕЭП, ОДКБ и др.). Сравнительно небольшая дополнительная прибыль Газпрома и Транснефти оплачивается стратегическим поражением интересов России.
Статья подготовлена для Доклада ИНС «Итоги с Владимиром Путиным: внешняя политика Кремля», весна 2008 г..
.gif "Идея")
